APLICABILIDADE DAS NORMAS AMBIENTAIS

[Ricardo Bitencourt]

APLICABILIDADE DAS NORMAS AMBIENTAIS


Artigo lastreado no trabalho apresentado na Pós-Graduação em Direito Ambiental, para a aquisição do título de Especialista, agraciado com a nota máxima pela banca examinadora e arquivado na biblioteca da instituição.
Instituição: UNIFIEO - Centro Universitário Fieo.
Referência completa do trabalho que originou o artigo: BITENCOURT, Ricardo André Maia. Aplicabilidade das normas ambientais. Osasco: UNIFIEO, 2008.

Sumário: 1. Disposições constitucionais sobre a aplicabilidade das normas ambientais; 1.1. Atribuições do Poder Legislativo; 1.2. Confecção das leis; 1.3. Exposição sobre a expressão “lei”; 1.3.1. O cumprimento das determinações constitucionais; 1.3.2. Inobservância do preceito no Direito Ambiental; 1.3.3. Considerações sobre as normas infralegais; 2. Efetividade das normas de Direito Ambiental; 2.1. Eficácia e efetividade; 2.2. Defeito da efetividade; 3. Relação entre o cumprimento dos preceitos constitucionais e a efetividade das normas ambientais; Conclusão; Referências bibliográficas.

1. Disposições constitucionais sobre a aplicabilidade das normas ambientais

A dotação de racionalidade ao ser humano fez com que desenvolvesse atributos para a consecução e materialização de seus pensamentos. Assim, dentre vários outros instrumentos, abstratos e concretos, a lei nada mais é que uma ferramenta com o condão de possibilitar ís pessoas o convívio em sociedade.

Mas como toda e qualquer ferramenta, é preciso que saibamos usá-la para atingir ao fim colimado; caso contrário, o que era para ser benéfico pode acabar sendo nocivo. Como no exemplo simplista de uma plaina nas mãos de um marceneiro, onde essa serviria para dar o perfeito alisamento í peça de madeira; contudo, nas mãos de um inábil, poderia causar-lhe ferimentos, ou ainda, machucar outras pessoas.

Destarte, a aplicabilidade de um instrumento nada mais é que a forma de sua utilização. É consolidado que a Constituição da República de 1988 (CR/1988) é uma lei – tem até o epíteto popular e jurídico de “Lei Maior do País” – logo, a aplicabilidade da Constituição é a forma de sua utilização para o atendimento do motivo pelo qual ela foi feita, cuja definição dentro de uma análise teleológica seria o bem comum.

No texto constitucional há dispositivos que determinam a aplicabilidade através de lei e, especificamente no campo do Direito Ambiental, o caput do artigo 225 da CR/1988 atribui direitos e deveres ambientais, sendo que os incisos III, IV, VII e os parágrafos 2º, 4º e 6º mencionam a maneira que deveriam ser exercidos os direitos e obrigações. E assim anunciam:

"Art.225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial í sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e í coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
[...]
III – [...] sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV – exigir, na forma da lei, [...]
[...]
VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, [...]
[...]
§ 2º [...] de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
[...]
§ 4º [...] e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais
[...]
§ 6º [...] deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas. (1)

Também podemos observar outros pontos da CR/1988 que disciplinam matérias de cunho ambiental. É o caso dos artigos 5o, XXIII; 170, VI; 182; 200, VIII e 216.

1.1. Atribuições do Poder Legislativo

Na doutrina jurídica e filosófica restaram consolidadas as atribuições do Poder Legislativo ser típicas e atípicas; no presente desenvolvimento interessam-nos as primeiras. Assim, verificamos que a atribuição típica desse poder é a de confeccionar as normas sob o crivo da Constituição da República. É o que nos ensina Michel Temer.

"[...] a atividade do Legislativo é tipificada pela produção de normas infraconstitucionais geradoras de direitos e obrigações. Legislar é sua atividade típica. Esse vocábulo “legislar” é abrangente de todas as espécies normativas previstas no art. 59 da CF, í exceção das medidas provisórias e das leis delegadas." (2)

O Princípio da Legalidade, expresso no art. 5º, II da CR/1988, determina que tudo que se deva fazer ou deixar de fazer, só pode ser determinado por força de lei. Dessa maneira, todas as normas infraconstitucionais que gerem direitos e obrigações ís pessoas devem ser feitas pelo Poder Legislativo, pois essa é a sua atribuição constitucional; esse é o seu principal motivo de existir.

A Constituição – e somente essa – é a lei que embasa a existência de todas as demais; prevê as formas para suas próprias adaptações ao dinamismo social, dando todas as atribuições necessárias ao Poder Legislativo para a confecção ou aprovação de normas jurídicas. Eis o que infere José Afonso da Silva:

"[...] a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais do Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação ís demais normas jurídicas." (3)

A sociedade depende do Poder Legislativo para desenvolver o relacionamento entre as pessoas com as pessoas e entre as pessoas com as coisas.

Como podemos analisar, o Poder Legislativo possui atribuições que, sem as quais, a vida em sociedade seria caótica. De todas elas, merece um destaque a confecção das leis, pois é através dessas que as pessoas poderão conhecer e exercer seus direitos e obrigações.

1.2. Confecção das leis

Quando discorremos sobre lei é forçoso falar sobre as fontes do Direito; assim, quando falamos em fontes do Direito, queremos saber o nascedouro das normas jurídicas. A doutrina apresenta várias maneiras de se analisar as fontes do Direito; contudo, interessa-nos nessa lavra apenas a fonte direta e formal denominada lei, assim conceituada por Paulo Nader:

"A lei é a forma moderna de produção do Direito Positivo. É um ato do Poder Legislativo, que estabelece normas de acordo com os interesses sociais. Não constitui, como outrora, a expressão de uma vontade individual (L’État c’est moi), pois traduz as aspirações coletivas. Apesar de ser uma elaboração intelectual que exige técnica específica, não tem por base os artifícios da razão, pois se estrutura na realidade social. A sua fonte material é representada pelos próprios fatos e valores que a sociedade oferece." (4)

Dessa forma, a lei tem sua origem na vontade popular representada pelos vereadores, deputados e senadores eleitos pelo povo. Efetivamente, cabe ao Legislativo a confecção das leis, sendo que também colabora o Poder Executivo, através da sanção, da promulgação e da publicação.

A elaboração das leis passa pelos seguintes caminhos: iniciativa (artigo 61 da CR/1988), discussão, promulgação, sanção, publicação e período em que ela entra em vigor (vacatio legis), quando for o caso.

Obviamente os costumes têm relativo peso na lavratura das leis, sendo considerado pela doutrina como uma fonte formal indireta e, quando manifesta avultação, acaba pressionando o Poder Legislativo para providências no sentido de torná-lo uma lei. Interessante a seguinte colocação de Miguel Reale:

"Toda fonte pressupõe uma estrutura de poder. A lei é emanação do Poder Legislativo; o costume é a expressão do poder social; a sentença, ato do Poder Judiciário; os atos-regras, que denomina por fonte negocial, são manifestações do poder negocial ou da autonomia da vontade. (5)

Os procedimentos para a confecção das leis estão disciplinados nos artigos 61 a 69 da CR/1988; há ainda a Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, a qual dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal.

1.3. Exposição sobre a expressão “lei”

É muito comum ouvirmos no campo jurídico, acadêmico e profissional, expressões como: “A lei é muito demorada para ser feita e o ato administrativo é mais rápido”; ou ainda: “É melhor resolver o problema com um ato administrativo do que aguardar que se faça uma lei para isso, pois o Poder Legislativo é muito lento”; e mais: “se ficarmos aguardando que o Poder Legislativo faça uma lei para regular essa matéria, correremos o risco de grande prejuízo”.

Num primeiro momento, as asserções revestem-se de aparente razão. Entretanto, as mesmas asserções quedam-se por falácias ao analisarmos a seguinte exposição de Hely Lopes Meirelles:

"Condição primeira para o surgimento do ato administrativo é que a Administração aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a característica administrativa, igualando-se ao ato jurídico privado; a segunda é que contenha manifestação de vontade apta a produzir efeitos jurídicos para os administrados, para a própria Administração ou para seus servidores; a terceira é que provenha de agente competente, com finalidade pública e revestindo forma legal." (6)

Ainda mais incisivo é Diogenes Gasparini ao expor:

"Válido é o ato administrativo editado na conformidade da lei (ato concreto), na compatibilidade da lei (regulamento de execução) ou da Constituição (regulamento autônomo), quando este ato é admitido. Válido, portanto, é o ato, concreto ou abstrato, adequado ao que estabelece a ordem jurídica, que nela entrou pela porta da legalidade. Por conseguinte, inválido é o ato administrativo que afronta o ordenamento jurídico; que com ele não se conforma ou não se compatibiliza. (7)

Até mesmo o ato administrativo deve ser baseado na lei. Se um indivíduo se diz secretário de obras de uma cidade e, não o sendo, lança uma resolução sobre recuos nas construções, (mesmo que justa e boa), obviamente tal resolução nunca terá existido, pois a lei determina que tal ato administrativo seja expedido por quem tenha competência para tanto. Ou ainda, um prefeito regularmente eleito e diplomado edita uma lei municipal instituindo a pena de morte; obviamente um absurdo, pois tal circunstância afronta a lei.

Portanto, não se pode confundir o ato administrativo com a lei; pois, embora as disposições normativas unilaterais do Poder Executivo devam seguir os mesmos preceitos para a confecção das leis, (conforme disposto no parágrafo único do artigo 1º da Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998), se não estiverem embasados em uma lei que delimite suas competências e possibilidades de normatizar, certamente serão passíveis de invalidação ou até mesmo do vício da nulidade. É o que também discorre Diogenes Gasparini.

"O ato administrativo praticado em desacordo com o ordenamento jurídico é inválido. Inválido, portanto, é o ato administrativo que, ao nascer, afrontou as prescrições jurídicas. É ato que carece de legalidade ou, de forma mais abrangente, que se ressente de defeitos jurídicos. Por portar ditos vícios ou defeitos, deve ser extinto. Sua extinção, por essa razão, nada tem que ver com sua conveniência ou oportunidade." (8)

Esses prolegômenos do assunto nos forçam a destacar o verdadeiro sentido da expressão “lei”, pois sói ocorrer entre os leigos o pensamento de que qualquer norma é lei. Porém, incompatível tal pensamento entre os meios acadêmicos e profissionais do Direito.

A doutrina faz divisões no intuito de buscar conceitos acerca do termo “lei”; assim, busca seu sentido na forma ampla e restrita, formal e formal-material, substantiva e adjetiva, ou ainda, de sua ordem ser pública ou privada. No presente estudo, interessa-nos a análise da primeira alocução; até mesmo porque as demais formas apreciarão a lei especificada em forma ampla ou restrita.

A lei em sentido restrito é assim considerada quando fruto de elaboração do Poder Legislativo, devendo contar com todos os requisitos necessários para a sua formação, tanto os que dizem respeito ao conteúdo indicativo de conduta abstrata, genérica, imperativa e coerciva, quanto relativos í forma, que se verifica no processo de sua elaboração dentro do Poder Legislativo e sua introdução no mundo jurídico. É o que preleciona Paulo Nader.

"Lei em Sentido Estrito – Nesse sentido, lei é o preceito comum e obrigatório, emanado do Poder Legislativo, no âmbito de sua competência. A lei possui duas ordens de caracteres: substanciais e formais. 1.º) Caracteres Substanciais – como a lei agrupa normas jurídicas, há de reunir também os caracteres básicos destas: generalidade, abstratividade, bilateralidade, imperatividade, coercibilidade. É indispensável ainda que o conteúdo de lei expresse o bem comum. 2.º) Caracteres Formais – Sob o aspecto de forma, a lei deve ser: escrita, emanada do Poder Legislativo em processo de formação regular, promulgada e publicada." (9)

No sentido amplo a expressão lei será analisada de maneira abrangente, pois todo e qualquer ato que descrever e regular uma determinada conduta, (mesmo que esse ato não venha do Poder Legislativo), será considerado como lei. É o caso das medidas provisórias, sendo atribuição do Presidente da República, que, diante de uma situação de urgência e relevância, edita a medida, para somente depois passá-la pela avaliação do Poder Legislativo. Paulo Nader também explica isso.

"Lei em Sentido Amplo - Em sentido amplo, emprega-se o vocábulo lei para indicar o jus scriptum. É uma referência genérica que atinge í lei propriamente, í medida provisória e ao decreto. Criada pela Constituição Federal de 1988, a medida provisória é ato de competência do presidente da República, que poderá editá-la na hipótese de relevância e urgência. Tanto quanto o decreto-lei, a quem substitui em nosso ordenamento, possui forma de decreto e conteúdo de lei. Uma vez editada deve ser submetida imediatamente í apreciação do Congresso Nacional." (10)

Para que uma lei seja de fato uma lei, sempre deverá estar embasada nos ditames constitucionais. Seja ela em sentido amplo ou em sentido restrito, a única maneira para que esteja legitimada e produza efeitos no mundo jurídico é a sua consonância com a ordem constitucional.

É a Constituição da República, e tão somente essa, que dá força e validade a toda e qualquer norma; pois foi construída sobre a égide de uma Assembléia Constituinte, lastreada nas normas fundamentais advindas da vontade do povo brasileiro. Constranger a Constituição da República é violentar a norma fundamental, pois aquela só existe em virtude desta. Nesse diapasão, eis os ensinamentos de Hans Kelsen:

"A norma fundamental é a fonte comum da validade de todas as normas pertencentes a uma e mesma ordem normativa, o seu fundamento de validade comum. O fato de uma norma pertencer a uma determinada ordem normativa baseia-se em que o seu último fundamento de validade é a norma fundamental desta ordem. É a norma fundamental que constitui a unidade de uma pluralidade de normas enquanto representa o fundamento da validade de todas as normas pertencentes a essa ordem normativa. (11)

A Carta Magna de 1988 traz em seu bojo os tipos de leis existentes; são aqueles constantes do rol mencionado nos sete incisos de seu artigo 59.

Não se trata de um rol elucidativo, mas sim taxativo, sendo necessário observar a seguinte consideração: As maneiras de se trabalhar o processo legislativo estão estampadas nas Subseções I, II e III da Seção VIII, Capítulo I do Título IV da CR/1988; onde estão compreendidos os artigos 59 a 69. Logo, a própria Constituição da República diz os limites e formas que as leis devem ser feitas.

No rol do aludido artigo 59 vemos leis em sentido amplo, (medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções e todas da demais do rol), bem como as leis em sentido restrito, (emendas í Constituição, leis complementares, leis ordinárias e leis delegadas). Esse é o ponto nevrálgico para entendermos exatamente aquilo que a Constituição da República quer dizer quando usa em suas deliberações a expressão “lei”.

Lei, sob o ponto de vista jurídico, em sentido amplo ou restrito, é única e tão somente as constantes naquele rol. Dessa maneira, podemos observar que nem toda norma jurídica é lei (em sentido amplo ou restrito). Lei, para o Direito brasileiro, é somente o que consta no rol do dito artigo 59. A clareza da afirmação se destaca quando observamos a posição de Hugo de Brito Machado.

"A palavra norma designa a prescrição jurídica de efeito repetitivo, e pode ser veiculada através da Constituição, da lei, do regulamento, da portaria, etc. A diferença entre norma e lei fica bem clara quando se constata que a norma é um conceito de Teoria Geral do Direito, ou de Lógica Jurídica, enquanto lei é um conceito de Direito Positivo. É certo que a palavra lei pode ser utilizada com outros significados, mas em Direito convém reservá-la para designar o ato em que se expressa a função legislativa do Estado. Assim, lei é o ato produzido pelo órgão ao qual a Constituição atribui a função legislativa, praticado com observância do procedimento previsto para esse fim. " (12)

A medida provisória expedida pelo Presidente da República tem a condição de lei (essa em sentido amplo) porque tal situação consta no rol do mencionado artigo 59; assim, quando editada, é produzida por um órgão (Poder Executivo) que a Constituição atribuiu essa função legislativa, sendo que o procedimento para tanto está no artigo 62 da CR/1988. Parece-nos esdrúxula tal situação, mas é o que está na Constituição. José Afonso da Silva tece ácido comentário sobre a matéria.

"As medidas provisórias não constavam da enumeração do art. 59, como objeto do processo legislativo, e não tinham mesmo que constar, porque sua formação não se dá por processo legislativo. São simplesmente editadas pelo Presidente da República. A redação final da Constituição não as trazia nessa enumeração. Um gênio qualquer, de mau gosto e ignorante, e abusado, introduziu-as aí, indevidamente, entre a aprovação do texto final (portanto depois do dia 22.9.88) e a promulgação-publicação da Constituição no dia 5.10.88." (13)

Os decretos legislativos também ocupam posicionamento estranho no artigo 59 da CR/1988, uma vez que existem para aplicação de matéria cuja competência é exclusiva do Congresso Nacional, especificadas no artigo 49 da Lei Maior. Ademais, não passam pelo procedimento de sanção ou veto.

O mesmo se diga das resoluções; mas aqui vai bem um esclarecimento: O termo “resolução” estipulado no artigo 59 da Constituição não se confunde com a expressão “resolução” comumente usada para designar atos administrativos expedidos por órgãos colegiados, mormente subordinados ao Poder Executivo. A resolução aqui mencionada é a descrita nos parágrafos segundo e terceiro do artigo 68 da Carta Magna, os quais estão na mesma Seção VIII.

A Exegese constitucional precisa ser clara, sob pena de não se obter os fins colimados. É o que ensina Carlos Maximiliano.

"É força não seja a lei fundamental casuística, não desça a minúcias, catalogando poderes especiais, esmerilhando providências. Seja entendida inteligentemente: se teve em mira os fins, forneceu os meios para os atingir. [...] Onde se mencionam os meios para o exercício de um poder outorgado, não será lícito implicitamente admitir novos ou diferentes meios, sob o pretexto de serem mais eficazes ou convenientes; [...]" (14)

Desse modo, quando a Constituição da República descreve em suas passagens que tal ou qual matéria deverá ser regulada por lei, não está se reportando a um ato administrativo qualquer; está sim determinando que se aja na justa e estrita medida que ela mesma informa; advinda das maneiras preconizadas em sua Seção VIII do Capítulo I de seu Título IV; ou seja: É lei na acepção técnica jurídica constitucional da palavra.

1.3.1. O cumprimento das determinações constitucionais

Para que as pessoas de uma nação exerçam as suas liberdades, é necessário que, intrinsecamente, cultuem o cumprimento das leis que regem aquela sociedade. Cotejemos essa asserção com o pensamento de Montesquieu.

"É verdade que na Democracia o Povo parece fazer o que quer. Mas a liberdade política não consiste em fazer o que quer.
Num Estado, quer dizer, numa sociedade onde há leis, a liberdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer, e em não ser obrigado a fazer o que não se deve querer.
É preciso ter presente o que é independência e o que é liberdade. A liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem. Se um cidadão pudesse fazer o que elas proíbem, ele já não teria liberdade, pois os outros teriam igualmente esse poder." (15)

Quando as pessoas não dão a devida importância sobre o cumprimento das disposições constitucionais, (e por via oblíqua a todo o ordenamento jurídico por ela emanado), as conseqüências são avassaladoras para a sociedade. Esse comportamento ominoso contempla o caos, a desorganização e a qualidade de vida de toda uma nação. Eis o ensinamento de Carlos Maximiliano: “A Constituição é a égide da paz, a garantia da ordem, sem a qual não há progresso nem liberdade.” (16)

As menções iniciais no tópico 1.3 sobre a demora na confecção das leis como razão aparente ou imaginária para o atropelamento dos procedimentos legalmente instituídos, (nos tempos hodiernos ordinariamente sendo alegadas para dissimular o motivo real das pretensões), ou ainda, as colocações do vulgo leigo que mistura os conceitos de lei com Direito, (confunde a fonte com o produto; o meio com o fim), não pode prosperar sem corromper a ordem jurídica do país.

A norma fundamental é o que lastreia a Constituição. Assim, no caso do Brasil, o poder constituinte foi dado pelo povo brasileiro para que as normas constitucionais fossem estabelecidas para serem obedecidas por todos. Vejamos a exposição de Norberto Bobbio:

"Dado o poder constituinte como poder último devemos pressupor, portanto uma norma que atribua ao poder constituinte a faculdade de produzir normas jurídicas: essa norma é a norma fundamental. A norma fundamental, enquanto por um lado atribui aos órgãos constitucionais poder de fixar normas validas, impõe a todos aqueles aos quais se referem as normas constitucionais o dever de obedecê-las." (17)

O cumprimento dos ditames constitucionais é a garantia primordial para a manutenção da qualidade de vida que a sociedade brasileira estipulou como de sua vontade, uma vez que o poder constituinte foi autorizado dentro da intenção democrática instalada em nosso país; em especial, após atravessar um período nebuloso onde as leis (ordens, para sermos mais precisos) eram emanadas ao arrepio da vontade popular. A violação dos preceitos constitucionais é a retomada da ditadura vivenciada pelo povo brasileiro.

1.3.2. Inobservância do preceito no Direito Ambiental

A preocupação ambiental não é um apanágio oriundo dos dois últimos séculos. As sociedades remotas, com exacerbada peculiaridade em quesitos religiosos, estipulavam leis sobre o ambiente bastante severas.

O importante destaque das leis e costumes das civilizações antigas é que o conceito de Direito Ambiental por eles pregado, (obviamente não com essa nomenclatura, mas surgindo naturalmente), era ainda mais amplo que o dos dias atuais. Nos dias de hoje verificamos no Direito Ambiental a busca pela qualidade de vida das gerações atuais e futuras. No Direito Ambiental (se é que assim podemos chamar) das sociedades primitivas, com uma simples análise perfunctória, podemos observar que a preocupação era com a qualidade de vida da geração então presente, da futura e ainda: A grande preocupação com a “qualidade de vida” da geração passada; como podemos analisar nas preleções de Fustel de Coulanges.

"[...] o campo onde está o túmulo, onde vivem os ancestrais divinos, onde a família deve praticar ininterruptamente o seu culto, não é propriedade de apenas um homem, mas de toda a família. Não é o indivíduo que agora está vivo, que estabeleceu direitos sobre a terra; foi o deus doméstico. Esse indivíduo só a detém apenas em depósito: a terra pertence aos que já morreram na família e aos que nela estão por nascer. " (18)

Já para os povos antigos monoteístas, os sentimentos para com as questões ambientais não eram relacionados í consciência da necessidade preservacionista como elemento da qualidade de vida dos seres humanos. Tinha sim, um quê moral de comiseração, honra ís coisas feitas pelo Criador, respeito íquilo que lhes auxiliava nas necessidades.

É o que depreendemos das menções bíblicas ao narrarem sobre maneiras de proceder a ser observadas pelo povo Hebreu; como por exemplo: “Não atarás a boca ao boi, quando trilhar.” (19) Ou ainda: “O justo olha pela vida de seus animais, mas as misericórdias dos ímpios são cruéis.” (20)

Inexplicavelmente – com todos os avanços jurídicos no passar dos anos, com as novas técnicas de confecção legal para aprimoramento e evolução do Direito Ambiental, com um capítulo inteiro colocado í sua disposição na CR/1988, fora os outros dispositivos constitucionais expressos – a inobservância dos preceitos constitucionais no Direito Ambiental parece-nos distante de ser resolvida.

Mas o motivo que leva í inobservância dos preceitos constitucionais, na realidade, é que desde os primórdios dos seres humanos até os dias de hoje não foi destacado o referencial de sua imprescindibilidade. As ponderações de Alexandre Freire elucidam a situação com propriedade simplória, porém incisiva.

"[...] Meu pai estava lendo um jornal na mesa da cozinha, e eu, ofegante, disse para ele: “Pai! O senhor não vai acreditar!”.
E eu contei o que tinha acabado de descobrir. A casa do Zé Luiz tinha DOIS banheiros. Meu pai ficou me encarando, longamente, com uma expressão tão atabalhoada quanto a minha. Em seguida, ele se levantou, e foi até o banheiro. E olhou para o local como se o estivesse vendo pela primeira vez na vida. Os banheiros antigos eram bem diferentes do que são hoje. Eles tinham uma área útil enorme, mas que era ocupada de um modo absolutamente inútil.
O nosso banheiro tinha quase 30 metros quadrados. E apenas os quatro cantos eram utilizados. Num canto, ficara a pia. Em outro, o vaso sanitário. No terceiro, um chuveiro, protegido por uma cortina plástica com peixinhos desenhados. E no último canto, um armarinho. Na parte central, quase 70% da área total, não havia nada. Apenas ladrilhos no piso. Meu pai, rapidamente, transformou o nosso banheiro em três. E assim, da noite para o dia, toda a minha concepção de vida mudou. Além do que, eu pude tripudiar meu amigo Zé Luiz, porque agora minha casa tinha um banheiro a mais que a casa dele.
Meu pai sacou de uma palavra diferente para me explicar o episódio: “referência”. Segundo ele, nós nos acostumamos tanto com as coisas que estamos vendo todos os dias, que perdemos a capacidade de enxergar além delas. Quando a televisão ainda não existia, falava meu pai, ninguém sentia falta dela. O rádio era mais que suficiente. Mas quando o rádio também não existia, as pessoas não ficavam na rua se perguntando: 'Quando é que alguém vai inventar uma caixa capaz de falar?'. Sem a referência, perece que nada faz falta. Até a década de 1990, ninguém lamentava a inexistência de um telefone celular. Hoje, milhões de pessoas simplesmente não conseguem viver longe dele." (21)

Falta, portanto, í sociedade, a referência sobre a importância da aplicação dos preceitos ambientais como forma de garantir a própria existência da vida. Enquanto a desolação não se tornar vultosa a ponto de interferir de maneira constritiva nas vidas das pessoas, não haverá a referência de que se tivéssemos cuidado antes, não estaríamos sofrendo. Principalmente enquanto essa referência não estiver bem estampada nas mentes dos que detém o poder econômico e político.

1.3.3. Considerações sobre as normas infralegais

Normas infralegais, em apertada síntese, são aquelas que existem em razão de leis que autorizam suas confecções para que o Poder Público desempenhe suas atribuições. Seu nascedouro está no poder regulamentar explicitado nas disposições constitucionais. Também conhecidas por normas secundárias, submissas ís normas primárias, as quais, por sua vez, encontram lastro na Constituição. É o que ensina Sérgio Resende de Barros:

"No nível regulamentar, são produzidas as normas regulamentares, os chamados regulamentos: decretos, portarias, resoluções de caráter administrativo, regimentos, etc. São espécies de normas secundárias, assim chamadas porque ficam sujeitas ís normas primárias e, como estas, também estão sujeitas ís normas constitucionais. São produzidas pelo poder regulamentar, constituindo normas infralegais, subordinadas ís normas primárias que ficam entre elas e a constituição. São as normas infraconstitucionais e infralegais." (22)

As normas infralegais não podem ter força normativa se não houver uma lei que as lastreie, ou ainda, que extrapole os limites determinados.

Não bastasse as autoridades resistirem ao cumprimento das leis e lançarem normas desprovidas das formalidades técnicas, ou ainda, conflitantes umas com as outras, quando não confusas, (muitas não revestidas da conveniência administrativa e confeccionadas sob a égide da conveniência e oportunidade própria), a obtusidade normativa brasileira causa mais problemas do que soluções, em especial na área ambiental. Há norma para tudo, mas de tão intricadas que estão, acaba não havendo norma para nada.

Se por um lado há os que acreditam que os atos administrativos podem, em face da celeridade, resolver todos os problemas como se fosse uma panacéia, por outro lado podemos verificar o logro que a prática revela. É a consagração do adágio popular: “A pressa é a inimiga da perfeição.”

Outro caso complexo são as resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e as portaria e instruções normativas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), pois situações que deveriam ser observadas por lei são ilegalmente observadas por atos administrativos que formam uma ininteligibilidade ambiental, levando ao caos do entendimento tanto o cidadão quanto o próprio Poder Público. Entretanto, infelizmente, no Brasil, praticamente tudo que se legisla em matéria ambiental tem origem no CONAMA ou no IBAMA.

Detenhamo-nos um pouco mais nessa circunstância. A Lei no 6.938 de 31 de agosto de 1981, em seu artigo 8o, inciso VII, atribui ao CONAMA a obrigação de “estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e í manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente aos hídricos.” (23) Podem estabelecer normas, critérios e padrões; mas por força constitucional, nunca as que venham a gerar direitos e obrigações, pois tal situação só pode ocorrer por força de lei.

Obedecendo a essa disposição, a Resolução CONAMA no 1 de 23 de janeiro de 1986 estipula as exigências sobre o estudo de impacto ambiental (EIA) e do relatório de impacto ambiental (RIMA) para efeito de licenciamento de atividades que modifiquem o ambiente. Somente a título de comentário, já no final do artigo 2o comete o disparate de atribuir um rol meramente elucidativo, (extremamente dependente do critério de interpretação do funcionário que for avaliar o caso), ao usar a expressão “tais como”.

Em 1988, com o advento da atual Constituição, o artigo 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), assim estabeleceu:

"Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo í prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:
I – ação normativa; [...]" (24)

Destarte, todas as determinações do artigo 225 da Constituição onde o legislador constituinte usou o termo “na forma da lei”, “definida em lei federal” e “somente através de lei” o CONAMA ou qualquer outro órgão do Poder Executivo está impedido de normatizar, pois não pode haver delegação legislativa. Ressaltamos que o impedimento reside mesmo que essa delegação legislativa seja por força de outra lei ordinária, pois o impedimento de delegação é de ordem constitucional.

Assim, parece-nos que as normas expedidas pelo CONAMA após cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, bem como as que regularam assuntos que na Constituição recebem a distinção “na forma da lei“, ou equivalente, são inconstitucionais; até mesmo porque se encontram em contradição com a Lei Maior. Como, por exemplo, a Resolução CONAMA no 237 de 19 de dezembro de 1997, bem como a Resolução CONAMA no 1 de 23 de janeiro de 1986 e que tratam, tanto uma quanto a outra de procedimentos para licenciamento ambiental; porém, ambas inconstitucionais; a primeira porque esbarra no artigo 225, parágrafo 1o, inciso IV; a segunda porque, além do mesmo conflito da segunda, ainda conflita com o artigo 25 do ADCT.

Portanto, eventuais autos de infração ou atos de fiscalização fundados na Resolução CONAMA no 237 de 23 de janeiro de 1997 são ilegais por serem inconstitucionais. No mesmo vício incorreria o Decreto no 3.179 de 21 de setembro de 1999, base de praticamente todas as autuações ambientais.

Por oportuno, tratando-se de impacto ambiental, muito pertinente é o estudo de Ricardo Marcondes Martins, observando que o artigo 225, parágrafo primeiro, inciso IV da CR/1988 não trouxe vedação para todas as obras ou atividades que causem degradação, mas somente para aquelas que causam significativa degradação; aliás, esse é o motivo do estudo prévio de impacto ambiental (EPIA, como diz a Constituição; e não EIA, como diz uma mera Resolução). E o autor assim discorre:

"Este estudo tem como ponto de partida um dispositivo da Constituição Federal de 1988: o inc. IV do § 1.º do art. 225. Da análise desse dispositivo extraem-se duas conseqüências importantes: pela primeira, há uma permissão constitucional de instalação de certas obras ou atividades causadoras de degradação ambiental. O constituinte não vedou todas as obras e atividades: as que não causem significativa degradação ambiental são plenamente permitidas, as potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental foram submetidas a um estudo prévio. Conseqüência indiscutível: dependendo do resultado do estudo ou, em outras palavras, dependendo do grau de impacto causado, essas obras e atividades serão permitidas ou proibidas." (25)

Em relação ís licenças ambientais previstas nas resoluções do CONAMA, o mencionado autor alerta sobre sua inconstitucionalidade.

"A Lei Federal 6.938/81, disciplinadora da Política Nacional do Meio Ambiente, recepcionada hoje como fruto do exercício da competência da União para editar norma gerais sobre a proteção do meio ambiente (art. 24, VI e VIII, da CF/88), previu-os nos arts. 9.º, IV, e 10. Essas são, pois, as normas constitucionais e infraconstitucionais pertinentes ao presente estudo. Desprezam-se, aqui, as normas constantes da Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, consideradas quase todas inconstitucionais por flagrante violação ao princípio da legalidade, e, portanto, as três espécies de licença ambiental: a licença prévia (LAP), a licença de instalação (LAI) e a licença de operação (LAO). No sistema jurídico brasileiro, portanto, só existe uma licença ambiental, prevista implicitamente na Constituição e expressamente na Lei Federal, as licenças ambientais previstas nas Resoluções do CONAMA são inconstitucionais.
Em síntese: este estudo tem por objeto apurar os contornos essenciais do regime jurídico da licença ambiental, enquanto instituto jurídico extraído diretamente do inciso IV, do § 1.º, do art. 225, da CF/88 e expressamente previsto nos arts. 9.º, IV, e 10 da Lei Federal 6.938/81. Não visa examinar as espécies de licença ambiental instituídas pela resolução do CONAMA, reputadas inconstitucionais." (26)

Reputamos felizes as colocações, pois desfruem da credibilidade que a boa técnica de interpretação jurídica exige. Respaldando o raciocínio da prevalência constitucional sobre qualquer norma, vem Carlos Maximiliano a ensinar: “A Constituição é a lei suprema do país; contra a sua letra, ou espírito, não prevalecem resoluções dos poderes federais, constituições, decretos ou sentenças federais, nem tratados, ou quaisquer outros atos diplomáticos.” (27)

A celeuma é antiga e requer providências; mas não as canhestras para buscar soluções afogadilhas dos casos de urgente clamor social ou de interesse de alguns; o interesse político não pode se sobressair ao interesse constitucional. Se a Constituição prescreve uma reserva legal é preciso se debruçar sobre o trabalho e fazê-lo conforme preceituado. José Joaquim Gomes Canotilho dá uma precisa indicação sobre o que deve ser feito:

"Através do conceito de reserva de lei (Vorbehalt des Gesetzes) pretende-se delimitar um conjunto de matérias ou de âmbitos materiais que devem ser regulados por lei (reservados í lei). Essa reserva de materiais significa, logicamente, que elas não devem ser reguladas por normas jurídicas provenientes de outras fontes diferentes da lei (exemplo: regulamento). Ainda por outras palavras: existe reserva de lei quando a constituição prescreve que o regime jurídico de determinada matéria seja regulado por lei e só por lei, com exclusão de outras fontes normativas." (28)

Do exposto, verificamos ser necessário que as autoridades firmem e cumpram o compromisso de obedecer ís disposições legais, dando a correta destinação ís normas conforme preceituado pela Constituição. Ressaltamos o exemplo da Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001, conhecida como o Estatuto da Cidade, a qual, deu a legislação correta determinada pelo parágrafo quarto do artigo 182 da CR/1988; mas coerentemente não o fez através de ato administrativo do Ministério das Cidades. Optou pela forma legal ao criar o Estatuto da Cidade, respeitando assim o princípio constitucional da reserva legal.

Nota-se com isso que não é por ignorância que os integrantes do Poder Público, por vezes, descumprem a Constituição; antes, é por opção, ou pela colocação de sua conveniência acima da conveniência pública, ou ainda, pela comodidade de fazer o mais fácil.

2. Efetividade das normas de Direito Ambiental

Nos tempos hodiernos – com os mais avançados aparatos jurídico-constitucionais, quebras de paradigmas sociais, engajamento de segmentos da sociedade em prol da causa ambiental – ainda temos a sensação de que falta muito para que todo o sistema esteja funcionando a contento. Percebemos a carência de efetividade em várias normas de Direito Ambiental.

Infelizmente, os integrantes da sociedade brasileira ainda não conseguiram se livrar do ranço dos modismos ou de obter vantagens indiscriminadamente; e o que é pior, com a invocação do desenvolvimento sustentável. É fato notório que sustentabilidade (ou desenvolvimento sustentável) é um trinômio que visa buscar equilíbrio social, econômico e ambiental.

De um lado, ambientalistas exacerbados que enxergam degradação em qualquer coisa que as pessoas façam; pouco se importam se suas atitudes farão com que indivíduos percam seus empregos, seus bens e sua dignidade. De outro lado os que buscam o acúmulo de riqueza a qualquer custo; não querem saber se para terem mais lucro estarão destruindo excessivamente a natureza ou impondo miséria aos demais integrantes do grupo social. Não cremos que quaisquer dessas atitudes visem alguma espécie de equilíbrio.

Para sabermos se há efetividade nas normas ambientais, é preciso fazer as seguintes perguntas: a) O ambiente, bem de uso comum do povo e essencial í sadia qualidade de vida, está ecologicamente equilibrado? b) O Poder Público e a coletividade estão cumprindo o seu dever de preservar o ambiente para a presente e futuras gerações? A resposta negativa para qualquer uma das perguntas indica a falta de efetividade do Direito Ambiental.

E mais, para sabermos se há efetividade nas normas ambientais, é preciso fazer, também, outra pergunta: A dignidade da pessoa humana é plenamente verificada nos integrantes da sociedade?

2.1. Eficácia e efetividade

É bastante comum observamos os termos efetividade e eficácia serem utilizados como sinônimos, indistintamente. Entretanto, estas palavras possuem um significado distinto; destarte, não podem ser aplicadas de forma a se confundirem, sob pena de utilizarmos conceitos jurídicos de forma viciada.

Eficácia pressupõe a capacidade de ser possível a obtenção do objetivo; já a eficiência é a concretização, a materialização, a realização do objetivo. O dicionarista jurídico, De Plácido e Silva, estampou em sua obra os significados dos verbetes “efetividade” e “eficácia”; para um melhor entendimento sobre o significado do termo “efetividade”, destacaremos da obra também o significado do verbete “efetivo”, em virtude da derivação daquele.

"EFETIVIDADE. Derivado de efetivo, do latim, effectivus, de efficere (executar, cumprir, satisfazer, acabar), indica a qualidade ou caráter de tudo o que se mostra efetivo ou que está em atividade.
Quer assim dizer o que está em vigência, está sendo cumprido ou está em atual exercício, ou seja, que está realizando os seus próprios efeitos.
Opõe-se, assim, ao que está parado, ao que não tem efeito, ou não pode ser exercido ou executado [...]
EFETIVO. Do latim effectivus, designa tudo o que já está verificado, é real, é verdadeiro, ou está cumprindo seus efeitos [...]
EFICÁCIA. Derivado do latim efficacia, de efficax (que tem virtude, que tem propriedade, que chega ao fim), compreende-se como a força ou poder que possa ter um ato ou um fato, para produzir os desejados efeitos." (29)

A principal distinção se encontra nos verbos “estar” e “poder”: A eficácia é a possibilidade, o poder para atingir a uma finalidade. Na efetividade a finalidade está atingida, é plena.

A efetividade é o ponto mais importante de uma norma. É essencial termos eficácia nas leis, (a possibilidade de atingir a um objetivo), e não pretendemos aqui desmerecer seus méritos; ao contrário. Não podemos chegar a algum lugar se não houver um caminho que nos conduza.

Entretanto, se não tivermos efetividade, (a real obtenção do objetivo), todo o trabalho foi inútil. E não se cria efetividade por mera disposição legal, é preciso que a norma tenha o elemento intrínseco que convença í observação e natural obediência; mesmo que com sacrifícios, pois a expectativa do bem maior suplanta as vicissitudes. Uma importante característica da lei que tem efetividade é que quando alguém a viola, o repúdio social é maciço.

2.2. Defeito da efetividade

Quando formamos um corpo social, verificamos que para se manter a harmonia é necessário que cada um tenha a possibilidade de participar das convenções que estipularão a maneira da convivência e, após estipuladas, que se submeta a elas. Rousseau, ao discorrer sobre o assunto, trouxe uma importante lição para entendermos como os conceitos se consolidam no seio social e as regras passam a ter plena efetividade.

"Cada um de nós coloca sua pessoa e toda sua potência sob a direção suprema da vontade geral; e recebemos, enquanto corpo, cada membro como parte indivisível do todo.
Imediatamente, em lugar da pessoa particular de cada contratante, este ato de associação produz um corpo moral e coletivo composto de tantos membros quantos são os votos da assembléia, e que recebe desse mesmo ato sua unidade seu eu comum, sua vida e sua vontade. Esta pessoa pública, que é formada destarte pela união de todas as outras, tinha antigamente o nome de cidade e agora o de república ou corpo político, que é chamado por seus membros Estado quando é passivo, soberano quando ativo, potência comparando-o a seus semelhantes. Quanto aos associados, recebem coletivamente o nome de povo, e se chamam individualmente cidadãos, como participantes da autoridade soberana, e súditos, como submetidos ís leis do Estado.
[...] É interessante ter um cuidado particular com duas palavras aqui definidas: “soberano” e “estado”.
“Soberano” não serve para designar uma pessoa, mas sim o conjunto do corpo político enquanto elabora leis.
“Estado” não designa o conjunto de instituições políticas, mas todo o povo enquanto obedecendo a leis." (30)

É importante entendermos o posicionamento de “soberano” e “estado” mencionados na obra.

Fica evidente que quando o corpo social elabora as leis que o regerão, nada mais está fazendo que exercendo a sua soberania e, nesse contexto, os indivíduos que formam a sociedade desempenham o papel de cidadãos. Assim que elabora as leis e, efetivamente, passa a obedecê-la, impôs-se como um estado, e os indivíduos, como súditos. Importante destacar que o súdito não está em posição de subserviência a alguém, mas sim ís leis que, enquanto cidadão, participou da confecção.

Não vem ao caso debatermos sobre regime direto ou indireto, uma vez que o regime adotado também é um ato de soberania; a disposição sobre território, para o entendimento pretendido, também é desnecessária.

Seja no exercício da soberania ou nas atribuições do estado, é através da política que encontramos essas materializações; portanto, é interessante verificarmos quais são os fins da política. Nesse sentido, vejamos as ponderações de Norberto Bobbio.

"A respeito do fim da Política, a única coisa que se pode dizer é que, se o poder político, justamente em virtude do monopólio da força, constitui o poder supremo num determinado grupo social, os fins que se pretende alcançar pela ação dos políticos são aqueles que, em cada situação, são considerados prioritários para o grupo (ou para a classe nele dominante): em épocas de lutas sociais e civis, por exemplo, será a unidade do Estado, a concórdia, a paz, a ordem pública, etc; em tempos de paz interna e externa, será o bem-estar, a prosperidade ou a potência; em tempos de opressão por parte de um Governo despótico, será a conquista dos direitos civis e políticos; em tempos de dependência de uma potência estrangeira, a independência nacional. Isto quer dizer que a Política não tem fins perpetuamente estabelecidos, e muito menos um fim que os compreenda a todos e que possa ser considerado como o seu verdadeiro fim: os fins da Política são tantos quantas são as metas que um grupo organizado se propõe, de acordo com os tempos e circunstâncias." (31)

No Brasil, para atingirmos essas finalidades, os órgãos do poder são divididos em: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário; facilmente verificáveis, com suas atribuições e competências, nos Capítulos I, II e III, do Título IV da CR/1988.

Mas há membros dos poderes que se recusam a cumprir as determinações soberanas; assim como há cidadãos e corporações, (na verdade todos súditos), que também opõem resistências. Quando isso ocorre, surge o defeito da efetividade, pois a norma pára de atingir ís finalidades ou nem começa a atingi-las. Rousseau também advertiu sobre essa possibilidade, mencionando o remédio.

"Com efeito, cada indivíduo pode, como homem, ter uma vontade particular contrária ou dissemelhante í vontade geral que tem como cidadão: seu interesse particular pode ser muito diverso do interesse comum; sua existência absoluta, e naturalmente independente, pode fazer com que considere o que deve í causa comum como uma contribuição gratuita, cuja perda seria menos prejudicial aos outros que o pagamento oneroso para ele; e olhando a pessoa moral que constitui o Estado como um ser de razão, porque não é um homem, gozaria dos direitos do cidadão sem querer cumprir os deveres do súdito, injustiça cujo progresso causaria a ruína do corpo político.
A fim de que esse pacto social não seja, pois, um formulário vão, ele compreende tacitamente este compromisso, o único que poderá dar força aos outros, que quem quer que venha a recusar í vontade geral, será constrangido a isso por todo o corpo, o que significa apenas que será forçado a ser livre, pois esta é a condição que, dando cada cidadão í pátria, o garante de toda a dependência pessoal, condição que constitui o artifício e o jogo da máquina política, e que é a única a legitimar os compromissos civis, os quais, sem isso, seriam absurdos, tirânicos, e sujeitos aos maiores abusos." (32)

Em nosso país esse defeito da efetividade está se tornando cada vez maior em virtude do não cumprimento das leis; tanto por aqueles que exercem a autoridade, quanto pelas pessoas que constituíram essas mesmas autoridades. Isso fomenta a perda da credibilidade em todo o ordenamento jurídico, levando í perda da efetividade das leis em diversos setores da sociedade.

Não cabe o desplante de se invocar que uma lei é injusta para não cumpri-la, ou que não podemos ficar “engessados” pela lei. Se a lei é injusta, deve ser avaliada sob esse critério, por aqueles de direito, para as pertinentes correções; quanto ao fato de engessar, está se prestando ao fim a que foi confeccionada, pois a lei existe exatamente para isso. Na verdade, o que falta é a consciência de que o não cumprimento das leis implica na perda de sua efetividade, onde as conseqüências sempre são trágicas.

Os responsáveis por analisar e aplicar aquilo que é prioritário para o grupo estão mais interessados em eleições vindouras e acabam fazendo vontades de determinados grupos sociais, levando í perda da identidade geral. Não se entenda aqui que subconjuntos, dentro de um conjunto maior, estão fadados ao massacre da vontade dos demais, mas quando suas vontades forem conflitantes com o interesse do conjunto, obviamente não podem prosperar. Quando os defeitos da efetividade não são corrigidos, todo o grupo padece.

3. Relação entre o cumprimento dos preceitos constitucionais e a efetividade das normas ambientais

Imaginemos um indivíduo em bom estado de saúde; porém, ao sofrer um acidente e iniciar um tratamento, acaba adquirindo uma infecção oriunda de uma bactéria patogênica. Ao identificar a doença, os médicos administram um antibiótico no intuito de matar as bactérias e acabar com a infecção. Todavia, em virtude do grande número de antibióticos que circulam, aos gorgolões, a bactéria criou uma resistência e os efeitos não se mitigam, levando o indivíduo ao óbito.

Agora imaginemos a sociedade de um país que tem uma boa riqueza ambiental; porém começa a perceber que está exercendo níveis de degradação muito profundos e que os recursos ambientais estão se esvaindo. Ao identificar essa situação, desenvolve normas em sua lei mais elevada para lenir os efeitos e recuperar o ambiente. Entretanto, os cidadãos estão tão acostumados a descumprir as normas ambientais, (pois geralmente vem de forma dispersa, cheia de interpretações e conflitos), que a degradação continua, piorando cada vez mais a qualidade de vida das pessoas.

Comparativamente, em ambos os casos acima houve o acometimento de um problema com risco de graves prejuízos; para sanar a situação, intentaram expedientes potencialmente solucionadores, (no primeiro caso o antibiótico, no segundo, leis; ambos eficazes); mas por fatores adversos, os recursos falharam. Portanto, não houve efetividade na adoção dos procedimentos. O mais triste de ambas as situações é que são reais e estão se tornando cada vez mais freqüentes em nossa sociedade.

Como já discorremos, a efetividade é o ponto crucial de uma norma; sua falta implica na total inutilidade do dispositivo. O imbróglio de normas e os conflitos pioram, de forma avantajada, a situação. Vejamos o posicionamento de Paulo de Bessa Antunes ao tratar do assunto:

"O Direito é ciência complexa que se estrutura sobre bases múltiplas. Diferentemente do que pensa o leigo, ele não se confunde com as normas positivadas na legislação. Estas formam, apenas e tão-somente, uma parte da ordem jurídica. Em sistemas como o adotado no Brasil, cuja tradição se filia ao modelo romano-germânico, a norma escrita é importantíssima e não seria exagerado afirmar que ela se constitui no eixo central ao redor do qual os demais elementos da ordem jurídica gravitam. Evidentemente que não se pode pensar a ordem jurídica brasileira “fora” do elemento basilar da norma escrita.
Ocorre que, no DA, a produção legislativa tende a perder algumas de suas principais características, tais como a ( i ) abstração e a ( ii ) generalidade. No DA, há um crescimento de normas específicas que se multiplicam em verdadeira metástase legislativa. [...] Bem se vê que, diante da enorme quantidade de normas legais destinadas í proteção das florestas, a incoerência, a contradição e o conflito entre elas não são algo que possa surpreender ao observador atento." (33)

É trágico saber que o principal elemento de orientação e controle ambiental passa por uma penúria de seriedade. Não é nada diferente quando elevamos a análise para o enfoque constitucional, onde as autoridades deixam de cumprir suas obrigações constitucionalmente impostas com uma normalidade impávida. Prossegue o autor:

"Todo o problema – ou pelo menos a parte mais importante dele –, jurídico-constitucional relativo í repartição de competências tem uma origem bem demarcada nas omissões do Congresso Nacional que não disciplina, por leis próprias, as matérias relativas í repartição de competências e, com isso, reforça o seu próprio papel político em detrimento da autonomia dos Estados e dos municípios.
Tem circulado nos meios políticos e jurídicos a expressão Pacto Federativo. Vejamos do que se trata. Por pacto federativo tem sido entendido um amplo acordo entre os entes federados quanto ao exercício das competências de cada um. Apenas, en passant, deve ser relembrado que o pacto federativo, de fato, é o que consta da própria Constituição, que deveria, simplesmente, ser cumprido.
[...] O pacto federativo está contido na CF e só nela. O que é urgente, sob meu ponto de vista, é o dúplice reconhecimento do Estado de Direito e do Federalismo, de forma que possamos sair do verdadeiro atoleiro no qual patina, sem esperança de sair, a implementação do federalismo ambiental no Brasil." (34)

Total razão assente ao posicionamento, em especial no que diz respeito ao Direito Ambiental em relação í CR/1988; e para melhor verificarmos a questão, basta uma análise de seu artigo 24, inciso VI e parágrafos 1o, 2o, 3o e 4o.

"Art. 24. Compete í União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
VI – Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
[...]
§ 1o No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2o A Competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3o Inexistindo lei federal sobre noras gerais, os estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4o A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário." (35)

Fica bastante fácil compreender a falta de efetividade das normas ambientais quando observamos o flagrante descumprimento dos dispositivos constitucionais. A União, ao invés de confeccionar as normas gerais constitucionalmente determinadas, omite-se e delega a seus órgãos administrativos, (IBAMA, CONAMA, SEAP, dentre outros), competências para legislar sobre matérias que a esses não compete. A conseqüência é o surgimento de resoluções, instruções normativas e portarias, em total discrepância ao texto constitucional.

Por sua vez, os estados se acomodam; e os municípios, dentro das atribuições que lhe são constitucionalmente conferidas pelos artigos 23, incisos VI e VII, e 30, incisos VIII e IX, prostram-se totalmente desatinados. É preocupante saber que no Estado de São Paulo o que confere competência aos municípios para autorizarem supressão de espécimes arbóreos é a Resolução no 18 de 11 de abril de 2007 da Secretaria do Meio Ambiente, assim disposta:

"Artigo 7º - A autorização para supressão de exemplares arbóreos nativos isolados, vivos ou mortos, em lotes urbanos situados fora de Áreas de Preservação Permanente, assim definidas pelo artigo 2º do Código Florestal ou fora de Parques, Reservas e Estações Ecológicas assim definidas por ato do Poder Público, deverá ser emitida pelo órgão municipal competente." (36)

Por outro lado, a lei complementar determinada pelo parágrafo único do artigo 23 da CR/1988 parece ter ficado esquecida no tempo. Chegou-se ao ponto de uma resolução de uma secretaria estadual ter mais valor que as disposições constitucionais. Obviamente, a efetividade só pode ser crítica.

No âmbito municipal apuramos a lamentável situação de inconstitucionalidade de várias leis; os dados são assustadores.

"No segundo semestre de 2007, o Tribunal de Justiça de São Paulo julgou o mérito de 178 Ações Diretas de Inconstitucionalidade. Destas, 164 foram declaradas inconstitucionais. Ou seja, de cada dez leis produzidas pelas câmaras municipais, nada mais que nove estão em desacordo com a Constituição do estado. [...] O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo é o responsável por julgar a constitucionalidade das leis municipais tão-somente no que se refere aos dispositivos da Constituição Estadual. Como a Constituição do Estado está em conformidade com a Constituição Federal, contudo, as ofensas são dobradas." (37)

Aliás, gravíssimo é o caso dos municípios; basta andarmos por algumas cidades lindeiras ís metrópoles, (bem como as próprias metrópoles), para vermos o crescimento desordenado através da proliferação de condomínios, loteamentos, onde o empreendedor fica com os lucros e os habitantes das cidades ficam com os prejuízos pela falta de estrutura para abarcar os novéis moradores. Mais uma vez, não há como esperar efetividade se os comportamentos constitucionais não forem adotados. Mas, prossegue Paulo de Bessa Antunes:

"Entretanto, no estágio em que a matéria se encontra, de fato, não podemos falar de um federalismo cooperativo, pelo simples fato de que não existe uma lei federal sobre normas gerais. O que se tem verificado é uma forte tendência da União a criar “políticas nacionais”, nem sempre com amparo constitucional e que, não raras vezes, tem sido recebidas pelo ordenamento jurídico como se “normas gerais” fossem. Na verdade, as “políticas nacionais” implicam, do ponto de vista prático e, sobretudo, político, a submissão dos Estados í “política federal” vigente. A política nacional, em matéria contemplada na competência concorrente, é o centralismo avançado sobre o espaço político reservado aos Estados e aos municípios, com tolerância, aceitação e, ís vezes, sob requerimento dos próprios Estados que, destituídos de recursos, se submetem í constante e firme invasão do poder federal sobre área constitucionalmente reservadas a Estados e municípios.
Como já foi visto, há a necessidade constitucional de que se elabore uma lei sobre normas gerais para que as competências concorrentes possam ser exercidas de forma harmônica e conforme o desejo do legislador constituinte. O artigo 61 da CF determina a titularidade ativa para a iniciativa de lei que, no caso concreto, está deferida a qualquer membro do Congresso Nacional e ao Presidente da República. Entretanto, passados 20 anos da elaboração da “Constituição Cidadã”, nem o Poder Legislativo, nem o Poder Executivo usaram o seu poder-dever de dar iniciativa a projeto de lei versando sobre tema tão crucial para a nossa combalida federação. Na verdade, tal iniciativa não é exercida, pois implicaria uma real diminuição dos poderes federais, o que não atende aos interesses – seja do Executivo, seja do Legislativo – federais, que permanecem com um alto poder de pressão e barganha sobre estados e municípios." (38)

Assim, verificamos que a relação entre o cumprimento dos preceitos constitucionais e a efetividade das normas ambientais, praticamente inexiste; pois quando as determinações constitucionais não são cumpridas, é elementar que não está realizando nada, não é real e, por conseguinte, não pode surtir os efeitos desejados.

Conclusão

Verificamos através das pesquisas que muitas das normas jurídicas ambientais, embora revestidas de eficácia, não atendem aos critérios de efetividade, uma vez que não atingem ís finalidades ís quais foram propostas.

Desse modo, se a efetividades não ficasse aquém do ideal, árvores não seriam derrubadas indiscriminadamente, animais não estariam sendo desalojados sumariamente de seu hábitat natural, as cidades não estariam impingindo uma péssima qualidade de vida aos seus cidadãos, as pessoas não estariam sofrendo restrições em seus direitos de forma arbitrária, dentre outras questões.

Um dos maiores motivos é o fato de o Poder Público, principalmente na esfera federal, não atender í disposição do artigo 24 da CR/1988, em especial de seus quatro parágrafos, uma vez que não faz as normas gerais e fica legislando, inconstitucionalmente, através de seus órgãos administrativos.

Tais órgãos, por carecerem das formalidades legislativas, acabam por invadir searas de competência, gerando grande confusão sobre as corretas maneiras de aplicar os dispositivos ambientais. Mesmo no Poder Judiciário as dúvidas prosperam, sendo que em diversas sentenças verificamos disparidades de decisões em decorrência das ausências de estipulações legais; isso quando o próprio Poder Judiciário não é obrigado a declarar a inconstitucionalidade de leis, em virtude da péssima qualidade legislativa.

Outro ponto igualmente crítico é a desobediência aos dispositivos mencionados nos incisos e parágrafos do artigo 225 da CR/1988, pois aludem claramente a necessidade de lei que os regule; mas na maioria dos casos, a regulação se dá por resoluções, portarias e instruções normativas. Ao invés de se estipular as corretas leis, o que vemos são embates de que os termos ali utilizados se referem í lei com o equivocado sentido de norma.

Destarte, erroneamente procuram incluir atos administrativos na categoria de leis, onde ocorre também a violação do disposto no artigo 59 da CR/1988, conforme ficou demonstrado. Perde-se mais tempo discutindo questiúnculas do que se levaria para fazer leis em conformidade com os dispositivos constitucionais. Aparentemente, por pura falta de interesse do Poder Público.

Assim, já não sem tempo, faz-se mister um esforço concentrado do Poder Público no sentido de, efetivamente, regulamentar as matérias ambientais que a CR/1988 determina e, quiçá, evoluirmos para a confecção de um verdadeiro Código Ambiental que defina as corretas atribuições de competências e regulação das condutas, para que os cidadãos possam saber se nortear e tenham condições de buscar efetividade nas normas do Direito Ambiental.



Referências bibliográficas (em ordem numérica)

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8 - Ibid., p. 88.
9 - NADER, Paulo. (Ob. cit.), p. 170-171.
10 - Ibid., p. 170.
11 - KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1987, p. 207.
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19 - A BÍBLIA sagrada. O quinto livro de Moisés chamado Deuteronômio. Trad. João Ferreira de Almeida. rev. e corrigida. São Paulo: Sociedade Bíblica do Brasil, 1995, cap. 24, vers. 4, p. 291.
20 - Idem. Provérbios de Salomão. Trad. João Ferreira de Almeida. rev. e corrigida. São Paulo: Sociedade Bíblica do Brasil, 1995, cap. 12, vers. 10, p. 858.
21 - FREIRE, Alexandre. Inevitável mundo novo. São Paulo: Axis Mundi, 2006, p. 11-12.
22 - BARROS, Sérgio Resende de. Noções sobre espécies normativas. Disponível em: <www.academus.pro.br/professor/ivanclementino/Nocoes%20sobre%20especies%20normativas.doc> Acesso em: 28 jul. 2008.
23 - BRASIL. Lei número 6.938 de 31 de agosto de 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm> Acesso em: 28 jul. 2008.
24 - BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/> Acesso em: 19 jul. 2008.
25 - MARTINS, Ricardo Marcondes. Regime jurídico da licença ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 40, p. 187.
26 - MARTINS, Ricardo Marcondes. (Ob. cit.), p. 188-189.
27 - MAXIMILIANO, Carlos. (Ob. cit.), p. 314.
28 - CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999, p. 671.
29 - SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1989, v. 2, p. 138.
30 - ROUSSEAU, Jean Jacques. Do contrato social e discurso sobre a economia política. Trad. Márcio Pugliesi e Norberto de Paula Lima. São Paulo: Hemus, s. d. p. 28.
31 - BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. Trad. Carmen C. Varriale, et. al. 11. ed. Brasília: UNB, 1998, p. 957.
32 - ROUSSEAU, Jean Jacques. (Ob. cit.), p. 30-31.
33 - ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 21.
34 - Ibid., p. 82.
35 - BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/> Acesso em: 19 jul. 2008.
36 - SíO PAULO. Resolução SMA-18. 2007. Disponível em: <http://www.ambiente.sp.gov.br/uploads/ar
quivos/legislacoesambientais/2007_res_est_sma_18.pdf> Acesso em: 28 jul. 2008.
37 - ANUÁRIO DA JUSTIÇA PAULISTA. São Paulo: Conjur, 2008, p. 17-18.
38 - ANTUNES, Paulo de Bessa. (Ob. cit.), p. 82-83.

[Matias Gomes]

O Ricardo faz um resumo ai rsss

[Ricardo Bitencourt]

Não dá, Matias; é trabalho científico que segue as normas da ABNT.

Um grande abraço.

Ricardo Bitencourt